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Mecanismos de control civil democrático

Mecanismos de Control Civil Democratico, por Marcela Donadio 

Cómo construir las complejas relaciones entre el Estado, la sociedad, y el instrumento militar, para alejar la utilización de la fuerza como método de resolución del conflicto político.

Junto con la democratización aparecieron también distintas problemáticas relacionadas con la conducción de las instituciones armadas. La resolución de las acciones de los gobiernos autoritarios (principalmente en materia de derechos humanos), la reorganización de la porción presupuestaria de los gastos militares en el gasto central de los gobiernos, y la inserción de los civiles en el proceso de decisión de la seguridad y la defensa fueron las principales problemáticas que, con mayor o menor éxito, los distintos países fueron enfrentando. El abrupto cambio del sistema internacional en 1990 se sumó a ellas, planteando la necesidad de redefinir misiones y funciones de las fuerzas armadas. En un contexto que incluye percepciones de amenazas a la seguridad de distinta calidad a las hasta entonces vigentes, y una creciente preocupación en gobiernos y ciudadanías por las cuestiones del desarrollo económico y social, el tema de cómo deben conducirse las instituciones militares comenzó a surgir en los debates nacionales.

No todos los países atravesaron las mismas circunstancias. Las diferencias en las transiciones democráticas se enraizaron en una historia propia que marcó el ritmo de las transformaciones. También, las distintas situaciones de seguridad. Para los países andinos, por un mayor prestigio de las fuerzas militares ante la sociedad (como en el Ecuador), o por el tipo de amenazas sufridas (como en Colombia), la problemática de las relaciones entre civiles y militares fue sustancialmente diferente a la de los países del Cono Sur de América. Y, entre estos últimos, la Argentina marcó un caso testigo de reconstrucción de la subordinación militar, producto de una transición sin condicionamientos luego de la derrota en la Guerra de Malvinas. La construcción de una institucionalidad democrática cuyo sistema y dinámica excluya la intervención militar en política e incluya su participación en la defensa nacional constituye una pregunta central, común a toda la región. Las relaciones entre civiles y militares y las alternativas del llamado control civil son parte de esta pregunta.

Aunque existe una subordinación formal de las fuerzas armadas al poder político, ello no implica, necesariamente, que el Estado posea capacidad para el control de un instrumento militar. 

Consolidar la pauta democrática en los distintos países, y producir el diseño, administración y supervisión de un aparato militar que es el máximo instrumento de violencia del Estado. Aparecen distintos actores, variables que intervienen constantemente en ese proceso: el tipo de institución militar, la concepción de la comunidad nacional acerca de la misión militar, y la asunción civil de la conducción de la política de seguridad y defensa.

La conducción política del uso de la fuerza militar consiste en el ejercicio que los representantes políticos hacen de la capacidad otorgada por el Estado para diseñar la estrategia de seguridad nacional, formular y conducir la política de defensa nacional, fijar la misión, doctrina, estructura y recursos del instrumento militar, y -en todos los casos- supervisar su aplicación.

El gobierno es uno de estos actores, al estar encargado del diseño y administración de las políticas estatales. Pero no es el único que interviene en la conducción de la fuerza militar. El mismo papel le cabe al Legislativo, quien por mandato generalmente constitucional tiene atribuciones para intervenir en el área y para expresar en su construcción política las distintas posiciones políticas que existen en la sociedad. El ejercicio de la conducción política del uso de la fuerza es así responsabilidad inherente a la representación, y por él pasa necesariamente la relación entre la voluntad ciudadana y el objeto del control (las instituciones militares). El cómo de este ejercicio dependerá de dos elementos que no por obvios se efectivizan: la capacidad para desarrollarlo (medida en reglas que se lo permitan), y la intención de hacerlo (medida en generación de acciones y también en opiniones).

Su ejercicio y desarrollo supone entre otras cosas la generación y mantenimiento de instituciones adecuadas, junto con la capacitación para lidiar con un área específica de la acción estatal. En el ámbito ejecutivo, se destaca la institución del Ministerio de Defensa, como el lugar donde se diseña la política de defensa y se provee su ejecución. El desarrollo institucional, dentro de las pautas que se han analizado, supone tanto las estructuras como las mecánicas que desenvuelven la relación entre conductores civiles y actores militares, en ese proceso continuo de delegación y supervisión, de propuestas, resistencias, adecuaciones y productos finales. La toma de decisiones como parte de un proceso en el que intervienen actores, mecanismos, recursos, reglas y expectativas, permite abordar los estudios sobre el control civil en la política de defensa desde una perspectiva dinámica, que supera el deber ser para ingresar al mundo de la política. Esto mismo puede ser aplicado a las instituciones parlamentarias. Como encargadas de generar las reglas y de contrapesar al Ejecutivo haciendo valer las distintas posiciones políticas vigentes en la sociedad, poseen también estructuras y dinámicas cuya observación puede arrojar elementos significativos para el análisis del proceso de control civil. 

Definimos entonces el control civil democrático como la capacidad de un Estado para diseñar y administrar un instrumento militar. Se desarrolla como un proceso, en el cual esa capacidad aumenta o disminuye dependiendo de la mayor o menor cohesión existente entre las reglas, acciones y creencias que caracterizan el comportamiento de distintos actores intervinientes: representantes políticos, fuerzas armadas, y comunidad nacional. Este proceso se desenvuelve en un contexto regional e internacional de seguridad. 

Descubrir cómo puede reconstruirse la relación de la cuestión militar con y en la democracia:

  • La concepción comunitaria de la democracia como estilo de vida que se traduce en un régimen político.
  • La conducción de los representantes políticos sobre el aparato militar del Estado.
  • La subordinación de ese instrumento militar al diseño político.
  • Un ambiente regional e internacional donde se desenvuelve la relación.

a) Concepción de la comunidad nacional acerca de la misión militar:

- Reglas:

  • Marco constitucional y jurídico.

- Prácticas:

  • Expresión electoral (apoyo/rechazo a opciones determinadas que infieren aspectos del tema militar).

- Creencias:

  • Perspectivas acerca de la democracia, la representación y las misiones militares.

b) Características actuales de la institución militar:

- Reglas:

  • Marco jurídico (leyes de reglamentación interna).
  • Directivas estratégicas gubernamentales.

- Prácticas:

  • Organización.
  • Medios materiales y humanos.
  • Operaciones.

- Creencias:

  • Valores morales y misionales.
  • Perspectivas sobre la seguridad nacional, regional e internacional.

c) Conducción política del uso de la fuerza militar

- Reglas:

  • Facultades constitucionales y legales.
  • Estructura del sistema.

- Prácticas:

  • Organización y desarrollo institucional.
  • Disposición de medios materiales y humanos.
  • Generación de normas legales.
  • Elaboración y ejecución de políticas.
  • Diseño y control presupuestario.

- Creencias:

  • Perspectivas sobre la democracia, el control civil y las fuerzas armadas como actor político.
  • Opiniones y análisis acerca de las misiones de las fuerzas armadas, y de la situación de seguridad nacional, regional e internacional.

[variable contextual, la influencia del contexto regional e internacional de seguridad]

Reglas:

  • ¿Que papel se asigna a la institución militar en el sistema político?
  • ¿Existe o no existe alguna competencia legal/reglamentaria autónoma respecto de la esfera del poder civil?
  • ¿Qué papel se asigna a la institución militar en la defensa nacional?
  • ¿Qué es la seguridad y/o la defensa?
  • Esta concepción, ¿tiene o no tiene relación con otras áreas de la vida política?
  • ¿Cuál es el esquema del sistema de defensa?
  • ¿Cuáles son las misiones explícitamente adjudicadas a las fuerzas armadas?
  • ¿Qué papel se asigna a los representantes civiles? (ejecutivo y parlamentarios)
  • ¿Existen o no facultades explícitamente declaradas que sostengan ese papel? (ídem anterior)
  • Si existen, ¿cuáles son?
  • ¿Existen o no estructuras institucionales que pongan en ejercicio esas facultades?

Prácticas:

  • En las últimas elecciones presidenciales y parlamentarias, ¿han existido o no han existido propuestas electorales vinculadas al papel, imagen o recursos característicos de la institución militar?
  • Si existieron, ¿cuál ha sido su expresión en el voto respecto del total de opciones?
  • ¿Cómo se organiza la fuerza militar?
  • ¿Cuál es su despliegue territorial?
  • ¿Han o no han existido modificaciones sustanciales de la organización a partir de la nueva etapa democrática?
  • ¿Qué áreas se incluyen en su estructura, además de las referidas a organización, despliegue, personal, planeamiento y operaciones?
  • ¿Cuál es la base del reclutamiento de su tropa?
  • ¿Cuál es la base del reclutamiento de la oficialidad?
  • ¿Cuál es la cantidad total de efectivos militares?
  • Respecto de los medios materiales (en particular armamento), ¿ha habido o no ha habido adquisición de nuevos materiales o renovación?
  • ¿Existe o no existe el doble empleo en las fuerzas?
  • ¿Existe o no existe incorporación de sectores no tradicionales (por ejemplo, la mujer) en sus filas?
  • Si existe, ¿cuál es su peso numérico respecto del total?
  • La educación formal militar (en las academias de ingreso), ¿ha tenido cambios a partir de la nueva etapa democrática?
  • ¿Cuál es el presupuesto asignado a la defensa?
  • ¿Cuál es el porcentaje de dicho presupuesto respecto del general del Estado?
  • ¿Cuál es el presupuesto asignado a las fuerzas armadas?
  • ¿Cuáles son en la práctica las atribuciones de las fuerzas armadas respecto del planeamiento y ejecución del presupuesto militar?
  • Si se tomara el actual período gubernamental y el anterior, ¿qué tipo de operaciones principales han desarrollado las fuerzas armadas?
  • ¿Cómo se organiza la estructura gubernamental que atiende la jurisdicción defensa?
  • ¿Cuál es la base del reclutamiento de su personal?
  • Acorde con lo anterior, ¿la estructura se nutre principalmente de cuadros civiles, o de cuadros militares?
  • ¿Existe o no existe alguna formación especial en sus cuadros directivos, si son éstos civiles?
  • ¿Cuál es el presupuesto que le ha sido asignado?
  • ¿Cuáles son las políticas explícitas que esa organización ha generado respecto de la política de defensa, en la nueva etapa democrática?
  • ¿Cuáles son en la práctica las atribuciones de esa estructura respecto del planeamiento, aprobación, ejecución y control del presupuesto militar?
  • En el Parlamento, ¿existe o no existe una estructura específica que atienda la función defensa?
  • Si existe, ¿cuál es y cómo se compone?
  • ¿Cuáles son las normas que el Parlamento ha generado respecto de la defensa y la seguridad, en la nueva etapa democrática?
  • ¿Cuáles son en la práctica las atribuciones del Parlamento respecto del planeamiento, aprobación, ejecución y control del presupuesto de defensa y del presupuesto militar?

Creencias:

  • Basándose en datos provistos por encuestas de opinión pública, ¿cuál es la opinión pública acerca de la democracia?
  • ¿Cuál es la opinión acerca de las virtudes y falencias de la representación política?
  • ¿Cuál es la opinión acerca de la función de los militares en el sistema político?
  • ¿Cuál es la opinión acerca de las misiones que las fuerzas armadas deben cumplir en la defensa y seguridad del país?
  • Para la institución militar, tanto en el discurso oficial como en la socialización informal, ¿cuáles son los valores destacados?
  • ¿Cuáles son las misiones que se deberían cumplir?
  • ¿Cómo se caracteriza el ambiente de seguridad internacional?
  • ¿Cómo se caracteriza el ambiente de seguridad nacional?
  • ¿Cómo se caracteriza –si se hace- la política nacional?
  • En el discurso oficial de los representantes políticos, ¿cuáles son los mensajes explícitos acerca de la democracia y la conducción de las instituciones militares?
  • ¿Cuáles son los mensajes explícitos acerca de las misiones militares?
  • ¿Cuáles son los mensajes explícitos acerca de la seguridad internacional, regional y nacional?
  • Si existen opiniones académicas o extraoficiales dadas por miembros de la clase política, acerca de los tres temas anteriores, ¿cuáles son?

Ciertamente, el nivel de las prácticas será por su naturaleza cambiante, pero no por eso deja de expresar su relación con qué nos rige, y qué creemos. Si las cohesiones internas de los niveles expresan contradicciones, tocará el momento de analizar cuán profundas son, y si ponen en riesgo o en tensión el sistema. Cuanta mayor cohesión exista, mayores serán las posibilidades de construir capacidad estatal para conducir al instrumento militar.

Las contradicciones internas de los actores pueden plantear dudas acerca de cohesión institucional. En algunos casos esto se observa en la tensión existente entre:

  • reglas a las que se adhiere.
  • prácticas que no responden ni a las reglas ni a las creencias.
  • creencias que reivindican un papel opuesto al de las reglas y rechazan la práctica.

Un análisis sociológico podría dilucidar qué significan, en términos de supervivencia institucional, estas contradicciones. Desde el punto de vista político, parecen elementos anunciadores de implosión, o de explosión. Cualquiera de las dos alternativas, para el sistema, representarían una fuente más que significativa de tensión.

Los Estados organizan y preparan instrumentos militares proveyéndoles una misión principal en la regla, y otra misión principal en la práctica. Ello remite a una digresión acerca de la legitimidad y la eficacia que es, en este caso, necesaria si se está analizando el control civil como proceso de construcción de capacidad del Estado. 

Tal vez el problema más acuciante, de cara al futuro, sea resolver el problema de la legitimidad de la posesión de un instrumento militar, en el contexto nacional e internacional en que se desenvuelve el Estado. El peso del contexto internacional puede ocasionar determinaciones distintas a las actuales, y alterar la relación entre las variables. La ponderación adecuada de cómo influye ese ambiente en los distintos actores, permitirá también medir progresivamente cómo se mueven los actores en las posiciones relativas de poder. También desde el punto de vista de la eficacia, el Estado debe dotar de un fin claro a un bien público. La adhesión de las comunidades nacionales al régimen democrático, y sus acuciantes necesidades, deberían ser motivo más que suficiente para promover en los representantes estatales una responsabilidad que es inherente a su función.

 

 

Publicaciones CASEDE

Contenido del libro


Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2012
Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2009
Migración y Seguridad: Nuevo Desafío en México

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